Por “economía sumergida” se entiende ese conjunto de actividades económicas que pasan desapercibidas para el fisco. No siempre son actividades legales, por lo que los instrumentos de lucha contra la economía sumergida deben ser diferentes según la legalidad o ilegalidad de la actividad. Aquí nos referiremos solo a ese conjunto de actividades legales que escapan a la fiscalidad y que no constan en las estadísticas de la economía de un país.

En España, las diferentes fuentes que analizan el impacto de la economía sumergida sobre la economía oficial, lo sitúan entre el 20% y el 25% del PIB. Cálculo que siempre es una estimación, debido al propio concepto de economía sumergida. No obstante, muy probablemente supere el 20% de PIB y, por lo tanto, preocupante para la Hacienda Pública y para la mayoría de la población española. Si en este tema también queremos converger con Europa, deberíamos reducir nuestra economía sumergida entre el 7% y el 8% del PIB para aproximarla a la media europea, lo que supondría una aportación al PIB de unos 75.000 millones de euros.

El impacto de la economía sumergida sobre la economía de cualquier país se acentúa en época de crisis. La crisis se engendra a sí misma partiendo de una perturbación en un escenario de crecimiento mantenido. El decaimiento de la actividad (general o en un determinado sector de la economía) incrementa la competencia entre los agentes de ese sector que deben reducir sus márgenes. Esta reducción tiene un límite en el que se deja de participar en la economía oficial: dejando la actividad o pasándose a la economía sumergida. Cualquiera de estas dos opciones tiene el mismo efecto sobre la Hacienda Pública o sobre la Seguridad Social, sin embargo la segunda opción parece que tiene menos impacto social porque, de hecho, se mantiene el empleo aunque sea sumergido. Aunque sea así, no es deseable porque el empleo sumergido perjudica al trabajador a medio y largo plazo, beneficiando solo al empleador que incumple sus obligaciones con la Hacienda Pública y con la Seguridad Social. Además, participando de la economía sumergida se deja de contribuir a sufragar el funcionamiento de la sociedad a la que se pertenece, permitiendo que otros contribuyan por encima de lo que les corresponde y contraviniendo el artículo 31 de la Constitución Española.

Los instrumentos de lucha actuales contra la economía sumergida se fundamentan básicamente en la inspección y, en su caso, en la posterior sanción. Son innumerables los Reales Decretos en los que se toman medidas de lucha contra el fraude fiscal, pero ninguno parece estar logrando sus objetivos. El problema radica en que cualquier medida eficaz implicará una reducción de los ingresos de la Hacienda Pública a corto plazo, debido, fundamentalmente, a los costes de control y a las deducciones fiscales. La deducción fiscal sería un instrumento muy potente si se acompaña de otros instrumentos de control adecuados, encaminados al cruce de información entre los diferentes agentes que deben contribuir a las arcas públicas.

El acuerdo entre la Agencia Tributaria (AEAT) y la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU) del 17 de febrero de 2006, es una declaración de buenas intenciones que tiene por objetivo emprender diversas acciones encaminadas a:

• Disuadir las conductas defraudatorias, contribuyendo a la creación de una “Conciencia Fiscal Colectiva”.

• Proteger los intereses de los consumidores y usuarios.

• Fomentar la exigencia de facturas, generando una cultura de la responsabilidad y seguridad en las transacciones.

Me detendré en el tercer punto. La facturas son instrumentos que atienden, además de a los aspectos mercantiles de una transacción, a los aspectos fiscales. En este sentido las personas (físicas o jurídicas) que emiten facturas, son recaudadores de la Hacienda Pública. No hay recaudación si no hay factura y solo hay factura si al menos una de las partes lo solicita. Entonces debemos crear los incentivos necesarios para que exista una parte que se interese por la factura, mejor si son las dos partes las que se interesan. Cualquier transacción que no está soportada por la correspondiente factura, está fuera de la economía reglada (oficial), lo que no implica que toda la actividad del agente que debió emitir la factura sea sumergida. Así pues, las actividades sumergidas no son exclusivas de pequeñas empresas o profesionales que actúan fraudulentamente, sino que cualquier agente del mercado que provea bienes o servicios independientemente de su tamaño y actividad puede contribuir a la economía sumergida.

La actividad sancionadora, como instrumento principal de lucha contra el fraude, solo sería eficaz si fuera “cierta”, es decir, si la probabilidad de ser “descubierto” fuera relevante. O dicho de otra forma, si la esperanza matemática (probabilidad × importe de la sanción) fuera superior a la cantidad defraudada. Una actividad sancionadora “cierta” tendría unos costes desproporcionados, por lo que por mucho que se refuerce nunca será lo suficiente. Además, este instrumento sólo muestra algo de eficacia cuando va dirigido a vigilar actividades fraudulentas marginales, sobre agentes que en general cumplen sus obligaciones fiscales. El otro instrumento es la deducción en la declaración de impuestos de la renta o de sociedades, que obliga al declarante a la disposición de la factura correspondiente al objeto de su deducción. La eficacia de este instrumento exige un control exhaustivo en el cruce de datos, que la tecnología actual pone al servicio de la Hacienda Pública a costes razonables.

La factura sería un potente instrumento de control de la actividad sumergida si su exigencia fuera acompañada de un premio. En este caso, la persona que recibe un bien o la prestación de un servicio, tendría claros incentivos para exigir la factura. Pero ¿Cuál debería ser el importe del premio? Sin duda lo que ganaría exigiendo la factura frente a no exigirla: La diferencia entre la deducción a la que sería acreedor (ahorro futuro) y el IVA que se asocia a la factura (ahorro presente). En los casos en que el IVA es el tipo máximo (actualmente el 18%), la deducción debería ser superior al 18%, mostrando la máxima eficacia si el importe pudiera deducirse de la base imponible (deducción al tipo marginal).

Esta política incentivadora se está aplicando tímidamente por la Hacienda Pública, restringiéndola a cierto tipo de actividades, a contribuyentes con determinados ingresos, limitando la cantidad a deducir en el periodo y aplicando una deducción que aún puede resultar corta (ver Real Decreto-ley 5/2011, de 29 de abril, de medidas para la regularización y control del empleo sumergido y fomento de la rehabilitación de viviendas). Solo en el caso de que el agente prestador del servicio tenga incentivos para emitir la factura tendría éxito esta política, ya que el receptor del servicio seguramente prefiere ahorrarse el IVA, que es un ahorro presente. Como instrumento de lucha contra la economía sumergida tendrá poco éxito. Para que esta política tenga éxito en su lucha contra el fraude y contra la economía sumergida, la Hacienda Pública debería tener en consideración lo siguiente:

a) Ampliar la tipología de prestación de servicios a los que resultaría aplicable la deducción.

b) No poner límites a los ingresos de los contribuyentes ni limitar temporalmente la deducción.

c) Los límites de la cantidad a deducir en el ejercicio en que se practica la deducción, de existir, deberían ser más generosos.

d) El tipo de la deducción debería ser el tipo marginal de cada contribuyente (aunque aquí se ponga algún límite, por ejemplo el tipo que aplica en el impuesto de sociedades).

La Hacienda Pública debe calcular qué ingresos deja de percibir al practicar estas deducciones en el corto plazo, pero también cómo aumentan los ingresos fiscales y de la Seguridad Social a medio y largo plazo.

En efecto, la exigencia de factura por el contribuyente obligará al profesional o empresa que presta el servicio a sacar su actividad de la economía sumergida. En el largo plazo, si quiere mantener sus márgenes anteriores (cuando su actividad participaba de la economía sumergida) podría subir sus precios porque le estará ocurriendo lo mismo a su competencia (recorrido inverso que en el caso de crisis) y se vería incrementada la recaudación por IVA (la demanda no se vería afectada, dado que los costes reales para el consumidor no se incrementan debido a la deducción que puede practicarse). Por otra parte, al pasar su actividad a la economía reglada, habría contribuido a la disminución de las cifras oficiales de paro y al incremento en la de los afiliados a la Seguridad Social. Además, las prestaciones sociales de muy diversa índole habrán disminuido (por razones obvias). En resumen, en el largo plazo se habría extendido la cultura de exigir facturas (mientras se mantenga la deducción), que habría contribuido a disminuir las cifras de la economía sumergida aumentando la recaudación de impuestos (IVA, IRPF y de Sociedades), disminuyendo las cifras de paro e incrementándose las afiliaciones a la Seguridad Social.

Francisco Vicente Valero

Dr. En Ciencias Económicas y Empresariales

Artículos relacionados:

• QUE ES LA ECONOMIA SUMERGIDA